海宁市人民政府

行政复议决定书

嘉海政复〔2024〕4号

申请人：陈凯某。

申请人：陈娟某。

被申请人：海宁市某镇人民政府。

申请人因不服被申请人于2023年12月27日作出的《海宁市某镇人民政府行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2024年1月3日向本机关申请行政复议。同年1月4日，本机关告知申请人补正申请材料，1月8日收到复议补正材料，明确行政复议请求为撤销案涉《行政处罚决定书》。本机关于1月9日依法受理并进行审理，于2月7日当面听取了申请人的意见，于3月2日提请海宁市行政复议委员会提出咨询意见。本案现已审理终结。

两申请人述称：一、《行政处罚决定书》认定事实错误。位于浙江省海宁市某镇某处的申请人户所属辅房属于海宁市某纺织厂（以下简称“某纺织厂”）的合法经营场所，经营者为陈某菊。根据相关资料显示，陈某根曾于2001年8月3日起承包涉案土地，并向嘉兴市农兴局缴纳涉案土地有偿使用费，且税务部门向土地的使用者某纺织厂出具了税务登记证。因此，某纺织厂对涉案辅房土地拥有合法使用权。陈某菊系申请人的母亲，陈某根系申请人的祖父，因此，某纺织厂为申请人户家庭共同经营。在某纺织厂依法获得涉案辅房合法经营权的情况下，被申请人认定申请人“未依法办理用地审批手续，涉嫌农村村民未经依法批准，非法占用土地建住宅。”没有事实依据，属于认定事实严重错误。二、《行政处罚决定书》适用法律错误，应当予以撤销。虽然因历史原因，申请人无法提供相关的土地使用证，但农村家庭土地承包只要按照国家有关农村土地承包的规定进行承包，即具有法律效力，未办理土地承包经营权证并不影响承包效力。所以申请人对涉案辅房及其土地拥有承包使用权，该使用权获得了相关政府部门的认可。被申请人罔顾事实，为了达到其拆迁的目的，擅自根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、七十八条之规定，认定申请人非法占用土地并作出行政处罚是完全错误的。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”在涉案土地所有权存在争议，双方尚未获得解决的情况下，被申请人无权作出“限期三日内自行拆除……”的行政处罚。故请求撤销案涉《行政处罚决定书》。

被申请人答复称：一、被申请人行政执法主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据《海宁市人民政府关于调整长安镇人民政府等12个镇（街道）综合行政执法事项的公告》（海宁市人民政府公告2023年1号），自2023年9月3日起，海宁市农业农村局“对海宁市某镇辖区内农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行政处罚”的权限，全部划转至被申请人。据此，被申请人对申请人在未经批准非法占用土地建住宅的行为作出行政处罚决定，行政执法主体适格。二、行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。根据被申请人调查取得的涉案现场勘验（检查）笔录（含现场勘验图、现场照片）、调查（询问）笔录、房屋及构筑物勘测结果平面图，以及海宁市农村村民建住宅呈报、审批表等证据，足以证明涉案土地上，除主体住宅建筑建造前已经由申请人的祖父陈某根于2006年呈报并获批准外，其余主体住宅建筑周围的村民住宅辅房（含2000年左右建造的1处，2010年左右建造的3处，共计占地面积564.14平方米），自始至终未办理用地建设审批手续，依法属于农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建造的住宅。在此需要说明的是，农村村民即便在集体宅基地上建住宅也应依法办理用地建设审批手续，更不用说在承包地上建住宅了。三、行政处罚决定适用法律正确。如上所述，申请人在涉案土地上所建造的除主体建筑外的4处村民住宅辅房，建造前后至今均未办理用地建设审批手续，依法属于农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建造的住宅，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款的规定，应当责令其退还非法占用的土地，并限期拆除其在非法占用的土地上新建的房屋。据此，被申请人作出的责令申请人限期拆除非法占用的564.14平方米集体土地上建设的建筑物（构筑物），适用法律正确。四、行政处罚决定程序合法。被申请人于 2023年11月15日立案后，经现场勘验（检查）、调查询问。调取建房审批材料、通知当事人限期接受调查询问、行政处罚（听证）告知，以及集体讨论、法制审核和负责人审批等程序，再作出行政处罚决定，程序符合法律规定。故请求维持《行政处罚决定书》。

经审理查明：2006年2月18日，陈某根户（户内成员为陈某根、范某芳、陈某菊、徐某祥、陈凯某、陈娟某）提交《海宁市农村村民建住宅呈报、审批表》申请原地建造住宅，表格中的申请建住宅用地平面图显示拟建房屋北侧存在生产用房。同年4月25日，经审核批准原地建造住宅，使用土地面积105㎡。行政复议期间，两申请人提交一张《嘉兴市农村集体经济组织统一收据》（NO.0940162）复印件,显示：交款农户（或单位）：陈某根，2005年8月3日，内容摘要：有偿使用费1000元，盖有海宁市某镇某村财务专用章。两申请人提交的注册税务登记证（副本）复印件上载明以下内容：“纳税人名称：海宁市某某某纺织厂，法定代表人或者负责人：陈某菊，地址：……，经营性质：个体，经营方式：制造，经营范围：纺织……”两申请人提交居民户籍簿显示，2020年6月2日，户号为01300××××的户主为陈凯某，住址：浙江省海宁市某镇某处；户号为01301××××的户主为陈娟某，住址：浙江省海宁市某镇某村。2023年11月8日，被申请人经巡查发现申请人户涉嫌农村村民未经批准非法占用土地建住宅辅房。同年11月15日，被申请人立案调查。11月29日，被申请人执法人员对位于海宁市某镇某处进行检查，并制作现场勘验（检查）笔录，该笔录载明以下内容：“……现场是××××，户主是陈凯某、陈娟某，南面是曹某芳户，北面是旱地，东面是邬家浜，西面是陈某毛。2、执法人员参照房屋及构筑物勘测结果平面图进行现场检查发现：陈凯某、陈娟某户有一幢砖混五层的主房（S1），占地面积148.48平方米，建筑面积878.35平方米。在主房的北侧有一个砖木一层房屋（S2），占地和建筑面积均是175.3平方米，在主房的东南侧有一个彩钢瓦房（S3），占地和建筑面积均是383.64平方米，在砖木一层房屋（S2）西侧有一个砖混一层房屋（S4），占地和建筑面积均是2.6平方米，在砖混一层房屋（S4）的南侧有一个砖木一层（S5），占地和建筑面积均是2.6平方米。3、户主陈娟某父亲徐某祥表述：S1建造于2010年左右，有打建房报告，S2建造于2000年左右，S3、S4、S5建造于2010年左右，未取得乡村建设规划许可和用地审批手续……”并附现场勘验图及现场照片。同年12月6日，被申请人对海宁市某镇某村村委会工作人员项某亮制作调查（询问）笔录。项某亮陈述称，陈凯某、陈娟某户位于海宁市某镇某处，主房是一幢五层的砖混结构房屋，在主房的北侧有一个一层的砖木房屋，建造时间为2000年左右。在主房的东南侧有一个一层的彩钢瓦房，在砖木房屋西侧有一个一层砖混房屋，在砖混房屋南侧有一个一层砖木房屋，建造时间为2010年左右。主房的东南侧的彩钢瓦房以及主房北侧砖木房屋用于出租，除主房以外的其余两处砖混房屋作为出租房厕所使用。12月19日，被申请人作出《海宁市某镇人民政府行政处罚（听证）告知书》，并于同日留置送达申请人。该告知书载明以下内容：“……你于2006年开始，未经依法批准擅自在海宁市某镇某处占用海宁市某镇某村集体土地建造村民住宅辅房。至调查时止，辅房建筑物(构筑物)非法占地面积为564.14平方米……”12月27日，被申请人作出《行政处罚决定书》，《行政处罚决定书》载明以下内容：“被处罚人1：姓名陈凯某……被处罚人2：姓名陈娟某……经查明，被处罚人于2016年开始，未经依法批准擅自在海宁市某镇某处占用海宁市某镇某村集体土地建造村民住宅辅房。至调查时止，辅房建筑物(构筑物)非法占地面积为564.14平方米……被处罚人的行为为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款：‘农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。’的规定，已构成农村村民未经依法批准，非法占用土地建住宅的行为，应当予以惩处。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款：‘农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。’的规定和《海宁市人民政府关于调整长安镇人民政府等12个镇(街道)综合行政执法事项的公告》，本单位现依法责令被处罚人在收到本处罚决定书之日起3日内退还非法占用的564.14平方米集体土地，并作出如下行政处罚决定：限期三日内自行拆除非法占用的564.14平方米集体土地上建设的建筑物（构筑物）。”同日，将案涉文书留置送达两申请人。两申请人对案涉《行政处罚决定书》不服，向本机关提起行政复议。

另查明，2024年1年11日，被申请人拆除了案涉《行政处罚决定书》上载明的申请人所占用的564.14平方米集体土地上建设的建筑物（构筑物）。同年1月16日，被申请人制作《海宁市某镇人民政府法律文书补正决定书》，该补正决定书载明以下内容：“我单位于2023年11月28日对陈凯某、陈娟某农村村民未经批准非法占用土地建住宅一案作出的某号行政处罚决定书中，文字上存在笔误，应予补正。根据《浙江省行政程序办法》第七十五条现决定如下：原文书内容：‘被处罚人于2016年开始,未经依法批准擅自在海宁市某镇某处占用海宁市某镇某村集体土地建造村民住宅辅房。’现补正内容:‘被处罚人于2000年开始,未经依法批准擅自在海宁市某镇某处占用海宁市某镇某村集体土地建造村民住宅辅房’本决定书与被补正的文书同时发生法律效力……”同日，被申请人向两申请人邮寄案涉文书。

再查明，2000年无案涉地址的卫星遥感影像，2006年、2010年的卫星遥感影像显示案涉建筑辅房已有部分。2011年的卫星遥感影像显示案涉建筑辅房S3已有。经海宁市市场监督管理局工商登记信息查询，海宁市某某某纺织厂显示负责人为贺某中，经营者陈某菊登记的信息有两个，但均都是海宁市某镇注册登记，经营者陈某根登记的信息有三个，只有一个注册地址在海宁市某镇荡湾村，登记名称为海宁市某镇某村某根纺织厂。

以上事实有现场勘验（检查）笔录、现场勘验图、现场照片及说明、房屋及构筑物勘测结果平面图、调查（询问）笔录、海宁市农村村民建住宅呈报、审批表、人口信息证明、行政审批许可事项联系单、行政处罚（听证）告知书、行政处罚决定书、法律文书补正决定书、送达回证、执法记录仪录像、现场照片、《居民户口簿》《注册税务登记证》《嘉兴市农村集体经济组织统一收据》立案审批表、行政处罚告知审批表、重大案件集体讨论记录、行政处罚决定审批表、《海宁市某局关于嘉海政复〔2024〕×号行政复议调查回函》、海宁市某局档案查询材料等证据证明。

本机关认为：首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第一款即“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”和《海宁市人民政府关于调整长安镇人民政府等12个镇（街道）综合行政执法事项的公告》（海宁市人民政府公告2023年1号）即“……一、对海宁市长安镇、周王庙镇、斜桥镇、丁桥镇、袁花镇、某镇、盐官镇、黄湾镇、硖石街道、海洲街道、海昌街道、马桥街道等12个镇人民政府（街道办事处）行使的综合行政执法事项进行调整（详见附件1、2、3、4、5、6、7、8），各镇人民政府（街道办事处）依照调整后的综合行政执法事项行使相关行政处罚权……三、本公告自2023年9月3日起施行……附件：……海宁市某镇人民政府综合行政执法事项调整清单……三、农业农村（共38项）……4、……对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的行政处罚……”之规定，自2023年9月3日起，被申请人具有对辖区内非法占用土地建住宅的违法行为作出处置的法定职权。

其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”及该法第六十二条第四款即“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”以及该法第七十八条即“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”和《浙江省土地管理条例》第五十五条第一款即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。”和《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）第三点即“宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地……”之规定可知，农村村民所建造宅基地房屋为家庭户所有、使用，宅基地包括住房、附属用房和庭院等用地。本案中，结合现有证据，陈某根户未经审批擅自在海宁市某镇某处占用海宁市某镇某村集体土地建造564.14平方米的建筑物（构筑物）属于非法占用土地建住宅，两申请人作为户内成员，现行政分户成为两户，被申请人将两申请人作为违法主体处理，作出责令限期拆除的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。申请人主张案涉房屋所属辅房属于海宁市某某某纺织厂，其祖父陈某根向有关部门缴纳过土地有偿使用费等，缺乏相应事实和法律依据。

最后，根据《浙江省行政程序办法》第七十五条即“行政执法决定存在未载明决定作出日期等遗漏，对公民、法人和其他组织的合法权益没有实际影响等情形的，应当予以补正。行政执法决定存在文字表述错误或者计算错误等情形，应当予以更正。行政机关作出补正或者更正的，可以附记在行政执法决定文书内；不能附记的，应当制作补正或者更正决定书。”之规定，本案中，被申请人在多个文书中存在违法建设时间表述不一及补正问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，农村村民未经批准非法占用土地建住宅的处置方式为责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，可知案涉违法建造时间的不同表述问题对申请人的合法权益并不产生实质影响，故本机关对该问题进行瑕疵指正。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，决定如下：

维持申请人于2023年12月27日作出的《海宁市某镇人民政府行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

海宁市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　  2024年3月5日