海宁市人民政府

行政复议决定书

 嘉海政复〔2024〕55号

申请人：某婷。

申请人：某朗。

委托代理人（法定代理人）：刘某。

被申请人：海宁市自然资源和规划局。

申请人不服被申请人海宁市自然资源和规划局作出的《关于刘某申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人的情况说明》（即不予受理决定），于2024年3月7日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的不予受理决定，责令其重新作出处理并给予赔偿。本机关于同年3月12日依法受理并进行审理。行政复议期间，本机关于4月18日通过电话方式听取了申请人的意见。本案现已审理终结。

申请人述称：一、海宁市某镇某村X号自建房于2023年4月23日获得浙（2023）海宁市不动产权证第001XXXX号《不动产权证》，同日原庄某荣户在派出所办理了分户手续，分为某婷户（家庭成员4人）与刘某户（家庭成员某朗共2人）两户。所以案涉《不动产权证》认定有6人错误，因刘某和申请人某朗在法律上分户关系在2017年8月17日就已经与其他4名成员是两户人家，因被申请人在2022年9月13日之前多次拒绝申请人提交的申请，直到在诉讼案件中调解达成先办理2户人家，共6个人名下共同所有，在办理不动产权证之前再将原继承协议更改为赠与协议。后申请人拿着签订好的协议及相关申请材料去被申请人处要求直接办理2人名下共同共有，但失败，被申请人认为只能办理在6个人名下，实际上剥夺了庄某荣、徐某仙、徐某良及刘某愿意放弃房屋所有权的自有权及选择权或自主权，剥夺了两申请人获得赠予不动产物权的权益，房屋所有权小孩从一出生开始就已经拥有人身权益包括土地房屋所有权，被申请人的行为与法律法规相违背。二、被申请人的职责及权限是土地房屋确权登记，不是办理分户职责。户口本上的户主及家庭成员不是被申请人说了算，被申请人的行为是为了侵占庄某荣自建房屋和合法所有的土地。由于不动产登记具有登记权利正确性退额定效力以及保护善意第三人的公信力，不动产登记瑕疵使得不动产事实上的权利人（真正权利人）的权利随时面临丧失或受损害的危险。如本案房屋确权不更正过来，就会因被申请人动机不良的硬把两家人认定为一家人而失去其中一家人的相关合法权益，就会变相成为政府房屋土地的同时找借口拒绝刘某户相关申请。庄某荣夫妻完全可以自由支配自己的房屋及土地使用权，但被申请人却剥夺了房屋所有权人的自由支配权，还硬把刘某及申请人某朗不是家庭成员说成是某婷户（原庄某荣户）家庭成员。庄某荣夫妻权衡利弊之后再2023年重新签订赠予协议，是有法律效力的协议。某婷户（庄某荣户）也享受“生不增死不减的政策”，刘某户没有房屋和土地的问题不应用庄某荣的自建房屋和土地来解决。申请人认为，民政局颁发的离婚证就是合法的法律关系分离才是最有效的分户，农村房屋与城市商品房确权的法律法规是一样的，一户一宅制并未规定哪个政府机构颁发的证才能成为一户一宅认定的证，不动产权证更是无法证明谁和谁是一户。宅基地目的是让每一户村民可以安居乐业而不是为难老百姓的借口和谋利的手段。三、被申请人没有公平公正执法，其行为本身就是违法的，2023年签订的协议是直接赠予而不是继承，被申请人也不能剥夺村民签订协议的法律效力，根据《中华人民共和国民法典》第220条、第297条、第308条等证明房屋所有权人可以对自己房屋进行明确约定，本案更改约定份额明确，特申请行政复议，请求撤销被申请人作出的不予受理决定，并给予赔偿。

被申请人答复称：2023年3月，庄某荣户（包括庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗六人）共同约定由某婷作为该户申请农房不动产首次登记的权利主体，申请不动产登记。被申请人于同年4月23日作出案涉《不动产权证》，载明：“权利人：某婷（户）”、“共有情况：共同共有”、“权利类型：宅基地使用权/房屋所有权”、“该户家庭成员为：庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗”等内容。2024年2月23日申请人所在的某村干部郑某飞（该村土管员）到被申请人下辖某镇自然资源所处口头告知该村村民刘某（即两申请人代理人）要申请变更不动产权证，表示要将户主变更为某婷和某朗。该所认为不符合变更条件故口头回复不予办理。同年2月26日，刘某到被申请人下辖某镇自然资源所口头表示要把产权证上的共同共有人变更为某婷和某朗。该所认为不符合变更条件故口头回复不予办理。2月29日，某村干部郑某飞到该所处，并向该所出具了一份《申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人》（以下简称《变更所有人申请》），经审查，该所认为不符合变更条件并出具了不予受理决定。被申请人认为不予受理决定认定事实清楚、于法有据。首先，农村房屋区别于城镇商品房，农村房屋是指集体经济组织成员基于特殊身份，在宅基地上建造的建筑物，其依附于宅基地之上，房屋的所有权与宅基地使用权不可分割。而宅基地的所有权属于村集体，宅基地使用权是农村村民作为村集体经济组织成员享有的一项权益，故宅基地使用权的取得要以集体成员身份为前提，并遵循一户一宅、面积法定、流转受限等原则，而宅基地使用权的权利主体为“户”。因此，在农村房屋不动产确权登记时以“户”为单位申请登记，以该宅基地使用权的“户”内成员共同作为权利人。本案中坐落于某镇某村 X号房屋的不动产权证号为：浙（2023）海宁市不动产权证第（001XXXX）号的农村房屋，登记的权利权人为：庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗六人，与其对应的宅基地使用权的“户”内成员一致（均为庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗六人），符合“一户一宅、房地一体”的基本原则。现刘某通过所在村工作人员郑某飞向被申请人申请要求变更不动产权证的所有人从前述六人变为某婷、某朗两人，明显与上述“一户一宅、房地一体”的基本原则相违背。其次，依据申请的内容，系为不动产权证所有人的变更申请，其变更理由为2017年房屋所有人约定房屋由某婷、某朗继承，以及其他4人放弃房屋共有人。而根据《不动产登记操作规范（试行）》第10条宅基地使用权及房屋所有权登记的第10.2.1项变更登记的适用的规定，“已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，有下列情形之一的，当事人可以申请变更登记：1权利人姓名或者名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变化的；2不动产坐落、界址、用途、面积等状况发生变化的；3法律、行政法规规定的其他情形。”而刘某提起的申请并不符合上述三种情形，且庄某荣夫妻也仍然健在，尚不存在继承的问题，故不属于变更登记的受理范围。被申请人对此告知不予受理于法有据，并无不当，请求予以维持。

经审理查明：1998年2月19日，海宁市某镇某村 X号房屋是以庄某荣（即两申请人的爷爷）为户主，按当时在册家庭成员共四人（包括庄某荣、徐某仙、徐小利、徐某良）办理农村建房审批（海土农字98第X号）后所建造的。2023年3月，庄某荣户（包括庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗六人）向被申请人提交农房不动产登记申请材料，申请对案涉房屋宅基地使用权及房屋所有权的首次登记，其中落款为2023年3月17日《农村房屋不动产登记权利主体约定书》载明，经该户所有家庭成员一致同意，并经村（社区）确认，由某婷作为该户申请农房不动产首次登记的权利主体，并由户内6名家庭成员签署同意意见后签字捺印；其中落款为2023年3月14日的《农村自建房归属权协议》载明“……本人庄某荣与徐某仙夫妻、徐某良、刘某等人愿意放弃此幢房屋所有权，弥补离婚时儿媳与孙子净身出户的亏欠；（遵循农村房屋一户一宅制及房屋面积遂宅基地的原则）；由徐某良刘某作为见证人。”并由徐某良、徐某仙、庄某荣、刘某在分配自建房归属权方签字。被申请人于同年4月23日作出浙（2023）海宁市不动产权证第001XXXX号《不动产权证》，载明：“权利人：某婷（户）”、“共有情况：共同共有”、“权利类型：宅基地使用权/房屋所有权”、“该户家庭成员为：庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗”等内容。同日，海宁市公安局斜桥派出所签发《居民户口簿》载明“户主姓名：刘某”、“住址：浙江海宁市某镇某村  X号”“姓名：某朗，户主或与户主关系：子”。2024年2月29日，被申请人的派出机构某镇自然资源所（以下简称斜桥所）收到一份书面《变更所有人申请》要求将案涉《不动产权证》“重新申请变更为2023年签订的协议上面由6人共同共有更改为2人（某婷和某朗）共同共有不动产权证”，并由庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗在申请人栏处签名。同日斜桥所作出不予受理决定，认为该申请不符合变更条件，并告知不予受理。申请人对不予受理决定不服，向本机关申请复议。

以上事实有申请人提供的《居民户口簿》《申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人》《关于刘某申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人的情况说明》《农村自建房归属权协议》《关于庄某荣一户申请不动产登记材料退回的说明》手机截图；被申请人提供的《申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人》《农村自建房归属权协议》（2023年3月14日）《农村自建房归属权协议》（2017年8月17日）、情况说明（2024年3月20日）、《关于刘某申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人的情况说明》《不动产权证》《农房不动产登记申请表》《农房不动产登记权利主体约定书》、庄某荣户居民户口簿、居民身份证（某婷）、《海宁市农村私人建房用地呈报、审批登记表》等证据证明。

本机关认为：首先，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款即“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”和该条例第七条第一款即“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条即“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”之规定，被申请人系我市不动产登记机构，负责不动产登记工作，斜桥所系其派出机构，故海宁市自然资源和规划局属于本案适格被申请人。

其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款即“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”及该法第十一条即“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”和该法第六十二条第一款即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”以及《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款即“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”之规定，宅基地归集体所有，宅基地使用权的取得是以集体经济组织成员身份为前提，以户为单位按“一户一宅”的原则进行，且对宅基地严格实行面积法定、流转受限、房地一体等原则。案涉房屋不动产权证登记的权利权人为：庄某荣、徐某仙、徐某良、刘某、某婷、某朗六人，与其对应的宅基地使用权的“户”内成员一致，也与2023年3月17日所签的《农村房屋不动产登记权利主体约定书》一致，符合“一户一宅、房地一体”的基本原则。现两申请人要求将案涉《不动产权证》登记的所有权人从户内六人变成户内两人，实际系要求对已经进行确权登记为“一户”所有的整体宅基地使用权和房屋所有权，确权成六个独立的以“个人”为单位的产权，再进行转移登记。该申请显然与上述“一户一宅、房地一体”的基本原则相违背。又根据《不动产登记操作规范（试行）》第10条宅基地使用权及房屋所有权登记的第10.2.1项变更登记的适用即“已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，有下列情形之一的，当事人可以申请变更登记：1权利人姓名或者名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变化的；2不动产坐落、界址、用途、面积等状况发生变化的；3法律、行政法规规定的其他情形。”之规定，案涉申请并不符合上述三种情形，被申请人对此告知不予受理于法有据，并无不当。申请人认为户籍已分户，宅基地房屋不动产权也应分开确权的主张，混淆了公安机关管理的户籍户与法律法规的建房户的不同法律含义，本机关不予支持。

再次，根据《不动产登记操作规范（试行）》第3.5.1第二条即“不动产登记机构对不符合受理条件的，应当当场书面告知不予受理的理由，并将申请材料退回申请人。”的规定，本案中，2024年2月29日，斜桥所收到变更申请后于当日作出，不予受理决定，程序合法。

最后，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条的规定，赔偿请求人获得赔偿的前提是行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害。又根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条即“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：……（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料……”之规定，本案中，未有生效法律文书确认被申请人的行为违法或撤销被申请人的行为，且申请人没有提供相应有效证据证明被申请人侵害其合法权益并造成损害，故对申请人行政赔偿的主张不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：

维持被申请人海宁市自然资源和规划局于2024年2月29日作出的《关于刘某申请变更浙（2023）不动产权第001XXXX号所有人的情况说明》。

申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

海宁市人民政府

　　　　　　　　　　　　　2024年5月7日