海宁市人民政府

行政复议决定书

嘉海政复〔2024〕76号

申请人：俞某良。

被申请人：海宁市某镇人民政府。

申请人因不服被申请人于2024年3月15日作出的《海宁市某镇人民政府履行行政协议决定书》（以下简称《履行行政协议决定书》），于同年3月23日向本机关申请行政复议，请求撤销《履行行政协议决定书》。本机关于3月29日依法受理并进行审理。4月25日，本机关电话听取了申请人的意见。本案现已审理终结。

申请人述称：一、申请人与被申请人虽然签订过《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，但是由于该协议书内容空白，该协议依法无效，对申请人没有约束力。根据行政诉讼法、民法典及司法解释规定，该协议系无效协议，对申请人没有约束力。而被申请人依据非法取得的行政协议，作出《履行行政协议决定书》，并以此限定申请人在规定期限内搬迁腾空并交付房屋，没有法律依据，属于行政行为违法，依法应予以撤销。二、被申请人不具有签订《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》主体资格，组织“整村搬迁”没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，集体土地上的房屋拆迁，应该走集体土地征收的途径，也就是市、县人民政府要拆除集体土地上的房屋，需要利用房屋下面的宅基地时，需要报经国务院或者省政府批准，应该取得国务院或省政府征地批文后才能组织实施。自然资源部《关于进一步做好征地管理的通知》规定，市县人民政府才是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额地发放，组织被征地农民就业培训等负总责，国土资源部门应在市县人民政府的领导下具体负责征地工作。由此可见，镇一级人民政府不具备签订拆迁安置协议的主体资格。

而被申请人没有取得相应征地批文的情况下，组织“整村搬迁”没有法律依据。被申请人以合法形式掩盖其非法目的，通过土地流转方，骗取村民承包地，然后将流转的农业土地直接用于企业建设，故意改变农业用地使用性质，其行为实质上属于非法征收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，该《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》无效。

三、被申请人组织的“整村搬迁”违反国家禁止性规定。根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五十一条规定，县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。同时，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的“乡村建设行动实施方案”关于加强乡村规划建设管理中明确提出“严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建”，其中三类村庄禁止拆除合并。一是集聚提升类村庄，二是城郊融合类村庄，三是特色保护类村庄，而特色保护类村庄，指已经公布的历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等。申请人居住的某村常住人口4672人，村民居住的房屋多为多层楼房，村庄环境优美，适宜居住，乡村风貌良好，属于典型的集聚提升类村庄和城郊融合类村庄，应当依法予以保护。然而，被申请人要求村庄整体搬迁的目的，并非为改善村居住环境，而是为了自己的政绩，故意对抗中共中央办公厅和国务院办公厅出台的政策，恶意拆除本应保护的村庄。其行为明显违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律强制性规定，应当依法得到禁止。故请求依法撤销《履行行政协议决定书》。

被申请人答复称：一、案涉房屋搬迁补偿安置协议合法有效。房屋搬迁补偿安置协议属于行政协议的一种，被申请人系签订案涉搬迁补偿安置协议的一方，具有主体资格。申请人为完全民事行为能力人，具备理解协议内容的相应能力，案涉房屋搬迁补偿安置协议系被申请人与户主俞某良自愿签订，协议中关于搬迁房屋的面积、房屋的补偿价格、过渡费、奖励费、安置方式等内容明确清晰，不违反法律禁止性规定，签约主体适格，案涉协议合法有效，对双方当事人均具有约束力。申请人认为房屋搬迁补偿安置协议无效缺乏事实和法律依据。二、案涉履行行政协议决定合法有效。申请人于2022年9月30日签订《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》后拒不履行腾房义务，经被申请人于2024年3月4日书面催告后，申请人仍未履行腾房义务，被申请人遂于2024年3月15日作出案涉履行行政协议决定并送达申请人。据此，被申请人作出的案涉履行行政协议决定，无论是程序、内容等，均符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定”的规定。故请求予以维持。

经审理查明：申请人户家庭住址位于海宁市某镇某处，户内成员6人（俞某良、吴某琴、俞某东、汪某娟、俞某晨、陈某文）。2022年9月30日，申请人在《承诺书》上签字，承诺户内安置人员在其他任何区域内未享受过农民多（高）层公寓安置，也未以户主身份申请宅基地或者拆迁安置过宅基地……等。同日，申请人在《某镇集体土地房屋搬迁高层公寓安置房户型选择确认书》上签字，载明：兹有某镇某处某号被搬迁户，户主俞某良根据某镇某村系统重塑相关补偿安置办法，该户可安置人口（含虚拟人口）6+1人，可安置公寓房总面积560㎡，按照选择的安置方式，该户最少选择公寓房安置面积为：310㎡，选择××府房产楼盘143㎡户型1套，选择某村安置区块（原×××区块），80㎡户型1套，100㎡户型1套。同日，申请人在《海宁市某镇某村房屋搬迁补偿安置清单》上签字确认，清单上载明：在册人口6人，唯一子女1人，可安置面积560㎡，选择实物分房面积323㎡，选择货币安置面积237㎡，房屋、装修、附着物部分补偿2395658元，各项奖励补助458000元，过渡补助45560元，房屋补偿、奖励、过渡费部分小计2899218元，货币安置4266000元，综上结算合计6745318+50000元。2022年9月30日，被申请人与申请人户签订《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议书载明以下内容：“甲方：（搬迁人）海宁市某镇人民政府 乙方：（被搬迁人）俞某良户，地址：某村某处某号，联系电话：130678×××××……房屋搬迁：乙方必须在  年  月  日前 搬迁腾空房屋交由甲方确认并验收合格……第十条约定：本搬迁补偿安置协议签订后，被搬迁人不履行协议约定义务的，搬迁人经催告未果后可以直接申请人民法院强制执行……”为签约效率，×××签字时案涉安置补偿协书部分内容空白，后被申请人工作人员将其签字确认的《海宁市某镇某村房屋搬迁补偿安置清单》上载明的信息填入安置协议书（附件《签约时符合安置政策人员名单表》）。协议同时对补偿款支付方式、车位、公寓房安置地点进行了约定。2023年2月17日，被申请人作出《关于某村搬迁区域房屋腾空的通知》并送达申请人。该通知载明以下内容：“俞某良户：感谢您对某镇某村搬迁工作的支持，为了保障搬迁工作的有序推进，根据2022年12月15日房屋腾空的通知内容，再次就房屋腾空的有关事项通知如下：1、签约农户房屋腾空期限为2023年2月28日止。2、已签订搬迁补偿协议的农户须在2023年2月28日之前，自行将房屋腾空完毕。3、若农户逾期未腾空的，将按搬迁协议约定，扣除相应的奖励。4、房屋腾空情况须经搬迁工作组验收。某镇人民政府 2023年2月17日”2024年3月4日，被申请人作出《海宁市某镇人民政府催告书》并送达申请人。该催告书载明以下内容：“俞某良户：本机关与你户于2022年9月30日签订《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，并于2023年2月28日向你户送达《腾房通知书》，但你户至今仍未履行腾房义务。你户至今不予腾房之行为，显然属于违约行为，并已经严重影响周边房屋拆除和你户自身的人身和财产安全。现根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条等法律规定，再次向你户催告，请你户限期履行下列义务：一、请你户自收到本催告书之日起十日内将坐落于海宁市某镇某村某处某号的房屋腾空并交付本机关。二、请你户自收到本催告书之日起十日内办理领取款项等相关手续。你户逾期仍未履行义务的，本机关将依法予以处理。你户对本通知有异议的，可在收到本催告书之日起三天内向本机关提出陈述和申辩，逾期不陈述、申辩的视为放弃陈述和申辩的权利……”同年3月15日，被申请人作出案涉《履行行政协议决定书》并送达申请人。该决定书载明以下内容：“俞某良户：2022年9月30日，本机关与你户签订了《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，双方约定你户应于本机关确定的期限内将坐落于海宁市某镇某村某处某号的房屋搬迁腾空并交付本机关。此后，你户在本机关确定的期限内没有搬迁腾空并交付该房屋。2024年3月4日本机关催告你户限期搬迁腾空并交付该房屋后，你户至今仍未搬迁腾空并交付该房屋。据此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款的规定，我机关特作出如下决定：限你户于收到本决定书之日起5日内将坐落于海宁市某镇某村某处某号的房屋搬迁腾空并交付本机关……”申请人对《履行行政协议决定书》不服，向本机关提起行政复议。

以上事实有《承诺书》《海宁市某镇某村房屋搬迁补偿安置清单》《某镇集体土地房屋搬迁高层公寓安置房户型选择确认书》《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》《关于某村搬迁区域房屋腾空的通知》《海宁市某镇人民政府催告书》《海宁市某镇人民政府履行行政协议决定书》、送达回证、农村土地承包经营权证等证据证明。

本机关认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条即“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”及参照该规定第十四条即“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”及该规定第二十四条第一款即“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”之规定，本案中，申请人请求撤销被申请人作出的案涉《履行行政协议决定书》，是基于对其户所签署的《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》的效力存疑。2022年9月30日，申请人与被申请人户签订的《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》属于行政协议。从现有证据来看，该协议约定内容清晰明确，不违反法律禁止性规定，签约主体适格，与申请人户同日在《承诺书》《海宁市某镇某村房屋搬迁补偿安置清单》及《某镇集体土地房屋搬迁高层公寓安置房户型选择确认书》签字确认的内容相吻合，案涉协议合法有效，该协议对双方当事人均具有约束力。故被申请人按照约定履行的情况下，具有作出案涉履行协议决定的职权，被申请人在作出案涉《履行行政协议决定书》之前，已向申请人发出房屋腾空通知及催告书，告知申请人需要履行的义务及相应的履行期限并赋予其陈述、申辩权等权利，已经履行了告知义务，申请人户经催告仍不履行，被申请人作出案涉《履行行政协议决定书》，程序并无不当。申请人主张被申请人不具有签订协议书的主体资格，组织“整村搬迁”没有法律依据，自己与被申请人签订的是内容空白的《集体所有土地房屋搬迁补偿安置协议书》，系无效协议，没有法律约束力等，缺乏事实和法律依据。故本机关对申请人的复议请求不予支持，对被申请人的答复意见予以采纳。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：

维持被申请人海宁市某镇人民政府于2024年3月15日作出的《海宁市某镇人民政府履行行政协议决定书》。

申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

海宁市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　  2024年5月21日