海宁市人民政府

行政复议决定书

 嘉海政复〔2024〕88号

申请人：孙某锋。

被申请人：海宁市自然资源和规划局。

申请人不服被申请人海宁市自然资源和规划局于2024年2月26日作出的《海宁市自然资源和规划局关于查处申请书的回复函》（以下简称《回复函》），于2024年4月10日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的《回复函》并责令被申请人依法对相关违法单位实施的违法行为作出相应处罚和处理。本机关于同年4月16日依法受理并进行审理。行政复议期间，本机关于5月30日通过电话方式听取了申请人的意见。本案现已审理终结。

申请人述称：申请人于2024年2月3日通过EMS邮寄的方式向被申请人提出《违法征地查处申请书》,被申请人于2月4日予以签收。2024年2 月27日，被申请人作出《回复函》并邮寄至申请人，认为申请人所反映的案涉拆迁项目为“是马桥街道办事处实施的搬迁行为，你房屋所在X组的集体土地未发现法律规定的集体土地征收情形”。目前案涉土地的性质仍为集体建设用地，未被征收。但申请人认为海宁市人民政府马桥街道办事处（以下简称马桥街道）及海宁市马桥街道马桥村村民委员会（马桥村村委会）没有实施搬迁的职权，其行为违法。一、仅根据土地性质仍为集体建设用地，便反推得出“马桥街道办事处实施的搬迁”项目不存在征收也不存在违法征收的结论是明显的事实和法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何一个建设工程项目都必须使用国有土地，而集体土地转变为国有土地的唯一途径只能是走征收程序。《中华人民共和国土地管理法》规定了只有区县级以上人民政府才具有征收的主体资格，另外《中华人民共和国行政强制法》规定了享有行政强制执行权的职权单位，行政强制执行权只能由法律设定，法律并未赋予乡镇人民政府行政强制执行权，更未赋予村民委员会行政强制执行权。在此情况下，主导、组织、实施该项目的单位却在未给予申请人任何补偿的情况下，组织有关人员对申请人房屋实施的搬迁行为，该行为是明显的超越职权的重大违法行为。实际上案涉项目完全是由政府一手策划领导的，根本没有得到省级人民政府的批准和同意。显然案涉项目明显不符合现行法律的规定，是明显规避集体土地征收流程而实施的违法征收，行政机关的行政行为应当遵循“法无授权不可为”的原则，既然现行法律规定并未对“协议搬迁”有明确规定，那么“协议搬迁”模式下的所有行政行为都应该被禁止，否则行政权力必然被滥用，“控权保民”的基本原则也就成了空谈。本案中，申请人提交的附件4“致全体被拆迁户的一封公开信” 中“马桥街道拟对我村X组进行征地拆迁。”已经明确了此次房屋征收搬迁系政府主导的征收，但是没有征地审批。二、“协议搬迁”系违法征收的产物，即便是“协议搬迁”仍需遵循“先补偿后搬迁”的基本原则，但申请人并没有得到合理合法补偿。根据我国现行法律法规及各类司法解释的规定，都未曾出现过 “协议搬迁”之表述，各地政府进行“协议搬迁”的依据也基本为地方政 府自行发布的规范性文件，基本属于“红头文件”的范畴，不具备法律效力。 一般实务上认为“协议搬迁”是行政机关通过民事协议的方式，与搬迁人协商一致的自愿意思表示。由此可以得知，“协议搬迁”模式下实施的拆迁，也是需要征得被搬迁人的同意，与被搬迁人订立相应的补偿协议，因此必须是对被搬迁安置人进行安置后才能继续实施搬迁行为。本案中，申请人是安置人但没有得到合理合法的补偿，也没有与相关的行政单位签订补偿协议。因此，在即便认可“协议搬迁”模式合法的前提下，相关行政单位仍然在搬迁实施的过程中存在严重违法问题，侵害了申请人的合法权益，致使申请人没有获得合理合法的安置。三、“协议搬迁”行为的合法性被人民法院的判决所否定。山东省高级人民法院(2017)鲁行终1347号行政判决书：“根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，被上诉人区政府所辩称的协议拆迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被上诉人区政府虽然与上诉人签订了所谓的征收补偿合同，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收。”由此，案涉项目采取“协议搬迁”模式严重违法。特申请行政复议，请求撤销被申请人作出的《回复函》并责令被申请人依法对相关违法单位实施的违法行为作出相应处罚和处理。

被申请人答复称：申请人于2024年2月3日向被申请人寄送《违法征地查处申请书》,要求：一 、请求贵局依法立案查处被申请人海宁市马桥街道办事处和马桥街道马桥村村民委员会实施的违法征地行为；二、恳请贵局在签收违法征地查处申请书后7日内通过书面的形式发送受理通知书，并在60日内依法作出书面处理决定书。被申请人收到该申请后，即对其反映的情况进行了调查。经调查核实，申请人反映的海宁市马桥街道马桥村“征地拆迁”,系由马桥街道按照浙土综整办[2023]XX号文件精神开展的马桥村农户集聚搬迁。由于相关土地仍属村集体所有，故对选择宅基地安置的，由马桥村村委会与搬迁农户在平等、自愿的基础上签订了《农村房屋拆迁补偿协议书》;选择进行公寓房安置的，由公寓房产权单位海宁市某公司投资开发建设有限公司（以下简称某公司公司）与搬迁农户自愿签订《马桥街道农村房屋拆迁高层公寓房安置协议书》。搬迁过程中，马桥街道、马桥村村委会、某公司公司未对搬迁农户的宅基地、承包土地进行征收，相关土地仍属村集体所有，自愿搬迁后农户腾退的宅基地拟进行复垦并种植水稻，因此并不存在违法征收及安置的情况，不具备查处的前提。故被申请人于2024年2月 26作出《关于查处申请书的回复函》并向申请人送达，综上，被申请人作出的《回复函》认定事实清楚，程序合法，理由正当，符合相关法律法规的规定，请求驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2024年2月4日，被申请人收到申请人邮寄的一份《违法征地查处申请书》及附件材料，称：申请人分家后对浙江省海宁市马桥街道马桥村X组X号的房屋拥有所有权和使用权，2023年该房屋所在村进行征地拆迁，在此次征收过程中有未批先征，马桥街道和马桥村村委会没有征收职权，未进行征地公告、征地补偿安置方案公告，未给予知情权、参与权救济权等违法行为，请求被申请人依法立案查处马桥街道和马桥村村委会实施的违法征地行为并在签收违法征地查处申请书后7日内通过书面的形式发送受理通知书，并在60日内依法作出书面处理决定书。同年2月20日，马桥街道、马桥村村委会、某公司公司分别向被申请人出具相关情况说明，主要内容均为马桥村系按照浙土综整办〔2023〕XX号文件精神实施的农户集聚搬迁。由于相关土地仍属村集体所有，故对选择宅基地安置的，由马桥村村委会与搬迁农户在平等、自愿的基础上签订了《农村房屋拆迁补偿协议书》;选择进行公寓房安置的，由公寓房产权单位某公司公司与搬迁农户自愿签订《马桥街道农村房屋拆迁高层公寓房安置协议书》。搬迁过程中，马桥街道、马桥村委会、某公司公司未对搬迁农户的宅基地、承包土地进行征收，相关土地仍属村集体所有，自愿搬迁后农户腾退的宅基地拟进行复垦并种植水稻，因此并不存在违法征收及安置的情况。2月26日，被申请人作出案涉《回复函》称：“你所在房屋的拆迁是马桥街道办事处实施的搬迁行为，你房屋所在X组的集体土地未发现法律规定的集体土地征收情形。具体情况你可以向马桥街道办事处咨询。”并通过邮寄方式于2月27日送达申请人。申请人对案涉回复不服，向本机关申请复议。

另查明，2023年9月6日，孙某明（系申请人父亲）作为马桥街道马桥村X组X号家庭户代表与马桥村村委会签订《农村房屋拆迁补偿协议书》。

以上事实有《违法征地查处申请书》《分家析产协议》浙自然资信答〔2023〕XXX号《关于孙某峰政府信息公开申请的答复意见》《致全体被拆迁户的一封公开信》、房屋照片、《海宁市自然资源和规划局关于查处申请书的回复函》《海宁市人民政府马桥街道办事处情况说明》《关于马桥街道马桥村村委与孙某明户签订的相关协议的情况说明》《关于海宁市某公司投资开发建设有限公司与汤某芳等人签订的相关协议的情况说明》《浙江省土地综合整治工作领导小组办公室关于批准全省第一批33个跨乡镇土地综合整治试点项目实施方案的通知》（浙土综整办〔2023〕XX号）等证据证明。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款即“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”以及该法第七章法律责任的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对非法转让土地、占用土地等违法行为具有相应查处职责。被申请人作为县级自然资源主管部门不具有对集体土地上违法征收行为进行查处的法定职责。且根据查明的事实，申请人户房屋所在村组所涉的搬迁项目系村庄集聚搬迁安置，并不存在征收行为。申请人认为该搬迁行为属于“未批先征”的违法征地行为，缺乏相应的事实依据。

又根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款即“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围……”以及该法第三十三条即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。”如前所述，被申请人对申请人所主张的“违法征地行为”并无进行查处的法定职责，故被申请人在查明申请人户房屋的拆迁并不存在集体土地征收行为，将调查结果答复告知申请人，并未对上诉人设定新的权利义务，对申请人的合法权益不产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。另，申请人认为其没有得到合理合法安置补偿等问题，应当另行向相关责任主体主张权利，不属于本案审查范围。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条的规定，决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

海宁市人民政府

　　　　　　　　　　　　　2024年6月3日